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Burocracia, técnica y política: los ingenieros del Ministerio de Obras
Públicas y los golpes de estado (19301943)
Anahi Ballent (Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología,
IESCT Centro de Historia Intelectual, CHI, UNQ / CONICET)1
Este trabajo se enmarca dentro del proyecto UNQ Ingeniería y Estado:
el Ministerio de Obras Públicas de la Nación (18981943), radicado en
el IESCT dentro del Area de Sociología de la Tecnología.2 El proyecto
se propone abordar las relaciones entre ingeniería y Estado en un
ámbito estatal particularmente apropiado para tal fin como lo fue el
Ministerio de Obras Públicas de la Nación (MOP) en el período de su
constitución, organización y consolidación. Intenta analizar los
vínculos entre conformación y desarrollo de disciplinas técnicas, sus
formas de ejercicio profesional y las demandas y estímulos que el
Estado imprimió en ellas, prestando particular atención a los procesos
de construcción del aparato estatal y de conformación de burocracias
técnicas. Dentro de ese marco, este trabajo propone abordar un aspecto
puntual: el efecto de los golpes militares y la acción de los
gobiernos de facto de 1930 y de 1943 sobre el organismo (MOP), en
particular sobre su burocracia de ingenieros. La propuesta pretende
reflexionar sobre las relaciones entre técnica y política dentro de
las particularidades de formación de una burocracia estatal en el cual
los vínculos con la política, como intenta demostrar el trabajo,
configuran un dato relevante.
El análisis se encuentra en curso, razón por la cual esta
presentación, que aborda fuentes de prensa diaria (La Nación o La
Prensa) y especializada (La Ingeniería, Boletín de Obras Públicas), se
permite cierto carácter de esbozo. Incorpora avances producidos por
trabajos que abordan reparticiones del MOP en distintos períodos como
los de Mark Healey, Valeria Gruschetsky, Silvana Palermo, Andrés
Regalsky y Elena Salerno.3 Como gran parte de los trabajos indicados,
éste ha sido pensado en gran medida dentro de los debates y a partir
de los aportes del grupo Elites estatales y saberes de estado,
coordinado por Mariano Plotkin y Eduardo Zimmermann en el IDES. La
sociología de las profesiones es también un campo cuyo aporte tanto
teórico como aplicado a los estudios históricos resulta
particularmente relevante; tal es el caso de la compilación realizada
por Germán Soprano, Sabina Frederic y Osvaldo Graciano.4 Finalmente,
este trabajo considera tesis en curso, como la de Valeria Gruschetsky
y la de Noelia Fernández, al tiempo que, en el campo de historia de la
ingeniería se vale de la gran cantidad de datos recopilados por
Alberto R. Lucchini.5
El análisis intenta vincular procesos producidos en el MOP con las
respuestas a ellos generadas por la principal asociación corporativa
de los ingenieros (Centro Nacional de Ingenieros, Centro Argentino de
Ingenieros a partir de 1935, CAI) y por la Facultad de Ciencias
Exactas y Naturales (FCEyN) de la UBA, ya que nuestros trabajos
previos han detectado las relaciones de alimentación mutua que existen
entre estos tres ámbitos, vínculos que, en formulaciones generales han
sido descriptos por la sociología de las profesiones.6
Indicaremos en primer lugar una serie de datos básicos necesarios para
la comprensión del tema que explicitan el punto anterior. En segundo
lugar, nos preguntaremos cómo impactó cada uno de los golpes militares
y las acciones de gobierno que los siguieron sobre la estructura
estatal, sus planes y su personal; qué respuesta generaron estas
circunstancias en el ámbito de las asociaciones corporativas y en el
ámbito educativo. Aunque en ambos casos (1930 y 1943) se registraron
cambios fuertes dentro del MOP (críticas al accionar previo, revisión
de actuaciones, reformulación de planes de obras públicas, cesantías,
renuncias, etc.) notamos una diferencia muy grande entre ambos
momentos: en el primer caso, la asociación corporativa no expuso
públicamente conflictos o preocupaciones surgidas por la interrupción
del orden institucional y sus consecuencias dentro de la estructura
estatal; en el segundo, en cambio, adoptó posiciones públicas de
confrontación con el nuevo poder político. Finalmente trataremos de
esbozar hipótesis sobre las razones de este cambio e intentaremos
presentar conclusiones con respecto a la formación de una burocracia
técnica en relación la política.
Aparato estatal, asociación corporativa y educación universitaria
El MOP se creó en 1898, en base a la reforma constitucional del mismo
año que elevó a ocho el número de los ministerios de la nación. Se
trata de un momento clave en la construcción del aparato estatal,
cuyas funciones y dependencias se expandían, ordenaban y
especializaban. Reparticiones y partidas existentes, como el
Departamento de Ingenieros Civiles de la Nación y la Dirección de
Ferrocarriles Nacionales pasaron a integrar el nuevo organismo.
Siguiendo el modelo francés, fue una estructura centralizada, con
asiento en Buenos Aires y delegaciones o secciones regionales en el
interior de la república, por repartición. En cuanto a su estructura
técnica se inició con cuatro direcciones generales: de Vías de
Comunicación y Arquitectura; de Obras Hidráulicas; de Obras de
Salubridad y de Contabilidad. En este momento inicial, los
ferrocarriles eran las obras que mostraban mayor diferenciación y
complejización interna.
Organizado por ramas de la ingeniería y centrado en la producción de
obras de infraestructura con impacto económico, el MOP fue creciendo
en complejidad y cantidad de dependencias y empleados a lo largo de
las tres primeras décadas del siglo XX. No era el primer cuerpo
técnico dedicado a las obras públicas, sino que sucedía (y absorbía) a
la Dirección de Ingenieros, dependiente del Ministerio del Interior.
Su creación fue formó parte de un proceso de especialización dentro
del aparato estatal. Siguiendo las demandas estatales, inicialmente
los Ferrocarriles (proyecto de líneas del Estado y regulación de
concesiones privadas) fueron la actividad más importante, junto a
Navegación y Puertos (DGNP). En 1912 se creó Obras Sanitarias de la
Nación (OSN), siguiendo el modelo de repartición autónoma que había
adoptado la Administración de Ferrocarriles del Estado (AGFE) y que
seguirá en 1932 la Dirección Nacional de Vialidad (DNV). En los años
1920, OSN era considerada la repartición modelo, como lo sería la DNV,
creación del gobierno de Justo en los 1930.7 La Dirección General de
Irrigación (DGI) comenzó a destacarse por sus proyectos de represas en
los años 1920, inaugurando sus primeros grandes ejemplos en la década
siguiente. Finalmente, también la Dirección General de Arquitectura
(DGA) aumentó sus proyectos a fines de los años 1920, en un proceso
que continuó en los 1930.
Esta estructura estatal en expansión consolidó una burocracia técnica
integrada sobre todo por ingenieros; los arquitectos participaban en
un número mucho menor, prácticamente limitados a la DGA. En cuanto a
su organización orgánicofuncional, por debajo del ministro, se
ubicaban un subsecretario –viceministro, un oficial mayor y 5
directores de las secciones en las que estaba dividido el país. Esta
conducción políticoadministrativa no necesariamente incluía
ingenieros. Siguiendo un orden de dependencia se ubicaban luego las
reparticiones cuyo funcionamiento podía ser centralizado o autárquico:
direcciones, direcciones generales, direcciones nacionales o
administraciones. Al frente de ellas al menos a partir de los años
1920 se encontraban ingenieros, lo mismo que en jefaturas de menor
rango. En el caso de los directorios de las reparticiones autónomas,
había cierta presencia de tal rama de profesionales, aunque ellos no
constituían la totalidad de sus miembros ni se consignaban cupos que
garantizaran una presencia de la ingeniería.
A partir de ese rango (dirección general o equivalente) y aún dentro
de lo que el MOP consideraba “personal superior”, la presencia de
ingenieros comenzaba a ser muy fuerte porque trataba de lugares que
desempeñaban tareas técnicas y fuertemente especializadas. Este es un
datos particularmente relevante que nos hace pensar que esta
burocracia técnica configuró una de las más consolidadas y estables
dentro del aparato estatal local, en tanto detentaba saberes
específicos que en numerosos campos (diques, puertos, ferrocarriles,
caminos, etc.) no podían ser sustituidos por los aportes de otras
disciplinas aunque no faltaron áreas de disputa, como el proyecto y
construcción de arquitectura o el urbanismo.8 La selección del
personal para el ingreso a los cargos técnicos fue reglamentada
tempranamente dentro del MOP, entre 1911 y 1913.9
En general, el rol de jefe de dirección, además de ser un cargo muy
alto en la administración pública, configuraba una plaza
técnicopolítica, es decir que podemos considerarlo destinado a
ingenieros con algún tipo de vinculación política con el poder que
ocupaba el departamento ejecutivo nacional. Sin embargo, al menos en
la década de 1930 ubicamos algunas figuras de perfil eminentemente
técnico llegando a cargos de direcciones generales después de seguir
un ascenso ordenado dentro de las mismas (Antonio Paitoví en OSN o
José Repossini en Navegación y Puertos, Carlos Volpi en Irrigación10).
Lo cierto es que, por la naturaleza de sus objetivos y su
funcionamiento, para dirigir una de esas reparticiones había que
conocerla a fondo y manejar su especialidad, más allá del vínculo
político requerido para acceder y sostener una gestión con un alto
cargo.
La conveniencia de un perfil con mayor inflexión hacia la técnica o
más cargado de componentes políticas se relacionaba también con el
momento que atravesara una dependencia. En ese sentido, los momentos
de creación y puesta en marcha de una dependencia son particularmente
delicados. En 1932, el general Justo –general pero también ingeniero
civil, ubicó al frente de la DNV a Justiniano Allende Posse, una
persona de su confianza más estricta, empresario del cemento, figura
pública de actuación política, pero muy respetado como técnico en su
especialidad (ingeniería civil, caminos).11
En otras palabras, había distintas formas de articular perfiles
técnicos y políticos en el plano de las direcciones del MOP. Ese
plano, por otra parte, parecía constituir la frontera superior que
encontraban los ingenieros en tanto técnicos. Por debajo de este
nivel, en cambio, les estaban destinados numerosos cargos superiores
como inspecciones generales, jefaturas de división, de departamento, o
de sección. La variación en el tiempo de esta estructura es un tema
que aún debemos precisar.
La pertenencia al MOP y de manera más general el desempeño de
funciones técnicas o técnicopolíticas en el Estado era valorado de
manera positiva dentro del campo corporativo, como indica La
Ingeniería, órgano oficial del CAI creada en 1897, dos años después de
la formación del centro.12 En un período de intensa actividad en la
conformación de elencos técnicos estatales como los años 1920 y parte
de los 1930, los profesionales que fueron presidentes del CAI seguían
trayectorias cuyo centro de actividad era el campo estatal. En los
años 1930 notamos un cambio que posiblemente constituya un síntoma de
transformaciones en las formas de ejercicio de la profesión, ya que a
partir de 1936 el cargo de presidente fue ocupado por figuras de
actuación pública y estatal que al mismo tiempo mostraban un fuerte
perfil en la construcción privada (Antonio Vaquer y Luis V. Migone).
Lo cierto es que aún en esos casos, la dimensión pública de las
figuras y sus vínculos con el Estado eran particularmente valorados
dentro de campo corporativo. En otro aspecto de este campo temático y
en una relación con la política más estricta, La Ingeniería resaltaba
orgullosamente también los casos de ingenieros que ocupaban cargos
políticos de gobierno (ministros, gobernadores o legisladores) y la
asociación intentaba sumar su acción a la defensa de sus intereses
profesionales, sobre todo en el caso de los ingenieros que ocupaban
cargos legislativos. De hecho, los ingenieros dedicados a la política
eran un dato relativamente frecuente, aunque no eran tan numerosos
como abogados o médicos. Evidentemente, recibían una formación que los
capacitaba para desempeñarse como “expertos” pero también, en ciertos
casos, les permitía adoptar roles “intelectuales”, aunque en este
último caso no hayan alcanzado la extensión ganada otras profesiones.13
Completando el cuadro de relaciones entre Estado e ingeniería, el MOP
guardaba también desde su fundación una muy fuerte relación con los
ámbitos universitarios de enseñanza. En primer lugar, porque estaba
organizado por especialidades, es decir que ambos espacios tenían una
estructura de alguna manera semejante. Además, el MOP era un
importantísimo ámbito de formación: así, por ejemplo, un sanitarista,
más allá de sus imprescindibles estudios universitarios, en la
práctica se formaba en OSN, un ingeniero en puertos lo hacía en
Navegación y Puertos y un ingeniero vial en la DNV. Esas reparticiones
constituían formidables espacios de concentración de conocimiento
especializado: esta es otra particularidad del organismo que lo
diferencia de otros ministerios y que define la relación entre
ingenieros y Estado –tal vez el caso de los médicos y sus prácticas
hospitalarias resulte semejante. Por estas razones el ámbito
corporativo valoraba a las figuras que hacían su carrera dentro de una
repartición aunque no era el único perfil legitimado, ascendiendo
desde los niveles auxiliares siendo estudiantes hasta su jubilación en
alguna jefatura o cargo superior. Al mismo tiempo, un profesor
universitario sólo podía dictar una materia si su práctica estaba
vinculada a ella y gran parte de las especialidades de la ingeniería
–sobre todo en proyecto se concretaban en obras estatales, con
excepciones que irían creciendo en el tiempo, como la ingeniería
industrial (especialidad introducida en la UBA en 1922) o las obras de
arquitectura.
Esta presentación esquemática del organismo y sus relaciones con el
CAI y la FCEyN nos permitirán abordar el análisis de los efectos de
los golpes de estado que hemos indicado al inicio.
El golpe del 6 de septiembre y el gobierno de Uriburu, 19301932
Al asumir el general José F. Uriburu en septiembre de 1930 nombró al
frente del MOP a Octavio Pico, amigo personal e ingeniero de
profesión. Era una figura respetada en términos públicos, aunque no
había tenido actuación destacada en los ámbitos de incumbencia del
MOP. Para los ingenieros, de todas formas, que se designara a un par
(solo se habían registrado previamente dos casos de ingenieros
accediendo a la cartera, Miguel Tedín y Carlos Maschwitz, ambos a
principios de siglo) constituía un dato alentador, sobre todo cuando
el nuevo subsecretario también pertenecía a la profesión: Ricardo
Silveyra, quien desarrollaría más tarde una labor destacada al frente
de YPF durante el gobierno de Justo.
La prensa (hemos consultado La Nación) nos indica que el MOP como
totalidad no se encontró entre los ámbitos más golpeados como
sinónimos de lo que se consideraba la “corruptela administrativa” o el
“desquicio” yrigoyenista, como el Ministerio del Interior, la Policía,
el Banco Hipotecario Nacional, Lotería Nacional o Correos y
Telégrafos. Sin embargo, una de sus reparticiones fue particularmente
atacada: la Administración General de Ferrocarriles del Estado (AGFE),
que fue intervenida a través de un ingeniero que revistaba en su
planta (Carlos Alberto Ochoa, jefe de explotación técnica),
rápidamente reemplazado por dos militares (Pedro J. Rocco y Manuel R.
Savio). La irrupción de los militares constituía un claro signo de que
el nuevo gobierno deseaba operar con mayor profundidad que la que
podía afrontar alguien proveniente del personal interno. El
administrador saliente, Manuel J. Claps (por entonces prófugo en
Montevideo), era acusado de graves irregularidades –además de delitos
cometidos en el plano político, como integrar el “Klan radical”:
contratación de empréstitos sin seguir las formalidades necesarias,
nombramiento de personal innecesario, postergación de carreras de
personal técnico por motivos políticos y disposición de cesantías
indiscriminadas. Se declaró en comisión a todo el personal y se
decidieron numerosas cesantías; la repartición fue reorganizada
después de un proceso de investigación. Esto se producía en el
contexto de amplias revisiones, fuertes acusaciones y pedidos de
captura para ministros del gobierno saliente: un clima político que se
reiteraría periódicamente de aquí en adelante hasta los años 1970.
Si la Administración de Ferrocarriles fue la dependencia más atacada
–evidentemente mostraba una vinculación política muy clara y pública
con Yrigoyen, la que pareció salir indemne del fuerte cambio
institucional fue OSN, a cuyo frente se ubicó al ingeniero Antonio
Paitoví, director técnico de la repartición desde 1916 y ex presidente
del CAI. Se reconoció así su carácter ya tradicional de “repartición
modelo”. A las restantes dependencias le fueron deparadas situaciones
intermedias: en todas ellas se dispuso algún tipo de reorganización,
pero se cubrieron los cargos directivos con personas que revistaban
previamente en ellas. En general, como en todos los ámbitos de la
administración pública, se dispusieron cesantías y se aceptaron
renuncias –según la información de la prensa siempre referidas a
“personal innecesario” que afectaban en mayor medida al personal
administrativo, auxiliar u obrero, pero también incluían a
profesionales.
Debemos recordar que este cambio institucional se producía en el
contexto de la crisis económica mundial y de los severos intentos de
reducir el déficit fiscal, que incluía rebajas de salarios tratando de
evitar cesantías masivas de enorme impacto social. Por otra parte, se
informaba que las dependencias estatales no tomarían nuevo personal
mientras que la prensa daba cuenta de numerosos pedidos recibidos por
figuras políticas, sobre todo el propio presidente de la nación, quien
afirmaba que no atendería pedidos de “postulantes”, cuya recepción,
decía, ocupaba gran parte de su tiempo. En comparación con el gobierno
depuesto, se afirmaba, el clientelismo a través del empleo público no
sería un instrumento del nuevo gobierno. La prensa mostraba tanto el
temor producido por los despidos como la esperanza de incorporación a
las plantas estatales que abría todo cambio político –no sólo el que
era consecuencia de un golpe. La dependencia de la política parecía
ser un vínculo constitutivo del empleo estatal que el golpe no hacía
sino exacerbar y es difícil pensar que la burocracia técnica pudiera
considerarse por completo ajena a ella.
Por otra parte, una consecuencia del contexto político y económico en
que se produjo el golpe lo hizo particularmente propicio para la
implementación de medidas de racionalización administrativa y de
tramitaciones. Este fue un proceso que, según la prensa, el MOP
encabezó, en gran medida porque esas tareas eran particularmente
afines con el perfil profesional de su principal burocracia técnica.
Se trataba de un lenguaje y unos objetivos que entraban en sintonía
con la formación y con el instrumental mental de los ingenieros
–quienes, como veremos, podían aplicarlo en parte en su propio
beneficio, a diferencia de otras burocracias, como la de la justicia
o la educación.
Esta afinidad se registra también en la actuación del CAI. La actitud
pública de la entidad frente al golpe fue el silencio, pese a que
distinguidos consorcios, como Luis Dellepiane o Enrique Mosconi (ambos
militares e ingenieros civiles) eran severamente cuestionados por
haber sido colaboradores centrales del gobierno depuesto. ¿Sorpresa,
prudencia, cálculo, apoyo tácito al nuevo gobierno, o preservación del
carácter corporativo y no político de la entidad? Dejaremos en
suspenso la discusión sobre la naturaleza política o corporativa de
esta decisión; no indagaremos en los móviles –de hecho todos pueden
haberse combinado sino en los hechos. En tal sentido, lo cierto es
que La Ingeniería no registró el golpe militar y la entidad atravesó
el período de facto presidida por una figura ligada al Estado, como
Juan Molina Civil (19301932), característica que más tarde se mostró
más neta cuando ascendió a la presidencia el abogado ingeniero Manuel
Castello (19321936), antiguo profesional de la Dirección General de
Ferrocarriles a quien el gobierno de Uriburu había nombrado al frente
de la misma.
En mayo de 1931 el CAI iniciaba un ciclo de conferencias con temas
tales como “La función del ingeniero en las obras públicas” o “Las
altas funciones públicas o directivas de la técnica nacional”, en las
cuales abogaba por una mayor ingerencia de la profesión en las obras
públicas, sumando a las tareas que ya tenía a su cargo –proyecto
técnico y ejecución de obras, los decisivos aspectos de su
“planificación” y “concepción técnicofinanciera”. Al mismo tiempo,
lamentaba la ausencia de un estatuto legal para la función pública, la
falta de estabilidad y de reglamentación en el ascenso de los
profesionales. También planteaba quejas sobre los bajos salarios del
personal técnico, que en cambio encontraba adecuadamente jerarquizados
en las dependencias autárquicas como OSN. En otras palabras: la
sintonía que entablaban con el discurso de gobierno a partir del golpe
militar (racionalización, eficiencia, apoliticidad, etc.) sería
utilizada en la década de 1930 para demandar un avance corporativo
dentro del aparato estatal.
Volvamos a los efectos del golpe, en este caso el ámbito de la
educación universitaria. Los ingenieros y los estudiantes de
Ingeniería también parecen haberse mantenido prescindentes en este
campo. Para contextualizar esta actitud, recordemos que el gobierno
militar no intervino inicialmente las universidades y que solo se
presentaron conflictos, iniciados por los estudiantes, en dos casas de
estudio de la UBA, Derecho y Medicina. Ante la imposibilidad de
controlar dichos conflictos, el rector de la UBA, ex decano de la
FCEyN y miembro del CAI, ingeniero Enrique Butty, renunció en
diciembre de 1930, hecho que trajo como consecuencia la intervención
en la universidad. Podemos concluir afirmando que se trató de un
conflicto acotado, que no trajo como consecuencias enfrentamientos
extendidos.
En síntesis y volviendo al plano de la burocracia del MOP, podemos
considerar su comportamiento como parte de esta adaptación corporativa
al nuevo orden. Esto no quiere decir que el golpe y los bruscos
cambios de política no fueran percibidos o experimentados como
conmociones por la burocracia, que tenía conciencia de su dependencia
de la política y, consecuentemente, de su fragilidad. En rigor, desde
la perspectiva de esta burocracia, la visión de la política oscilaba
entre su consideración como un potencial aliado o un posible peligro.
A lo largo de la década de 1930 los cuerpos técnicos del MOP
intentarán, con algún éxito, ganar cierto margen de ingerencia mayor
en las decisiones claves del organismo. El MOP avanzó en el intento de
concentrar la totalidad de las obras públicas bajo su comando y ello
benefició a los técnicos. En efecto, en 1938, en la presidencia de
Roberto M. Ortiz –que había sido un activo ministro de Obras Públicas
durante el gobierno de Marcelo T. de Alvear el Consejo de Obras
Públicas, órgano consultivo de coordinación de vieja data compuesto
por los directores generales de las reparticiones del MOP, fue
ascendido a Consejo Nacional de Obras Públicas, obligando a otros
ministerios que llevaban adelante sus propios programas de obras (como
Educación o Guerra) a incorporarse a dicho cuerpo (es decir,
obligándolos a confrontar y acordar sus lógicas y prioridades con el
MOP). De esta forma, el objetivo de que la planificación se encontrara
en manos de personas poseedoras de conocimientos técnicos –aunque en
rigor fueran figuras técnicopolíticas se encontraba próxima. Eso no
implica que los ingenieros intentaran distanciarse o “emanciparse” de
la política, sino que consideraban positivo que se introdujera una
perspectiva técnica en la planificación de obras, sin negar la
dimensión política de la misma. No era una propuesta tecnocrática,
sino que reclamaba un lugar para la técnica que no pretendía desplazar
a la política apuntando en cambio a articularse con ella.
En síntesis, los discursos y representaciones técnicas legitimadas por
el golpe y la orientación política que se imprimió a partir de allí al
Estado tuvieron una amplia productividad en la conformación del
aparato del MOP, que benefició a los ingenieros. Pero la política
nunca estuvo ausente de las decisiones del organismo ni tampoco de los
destinos de su personal ni de sus mecanismos de reclutamiento. Un
documento del archivo de Justo alcanza para recordar este último
aspecto en los más altos niveles de gobierno: en 1932, recién iniciada
su gestión presidencial, recibía el pedido realizado por el gobernador
de Buenos Aires, Federico Martinez de Hoz, quien solicitaba un puesto
para su hijo “ingeniero recibido hace 17 años” con “muy poco trabajo”,
“en algún directorio (…), creo que en Obras Sanitarias estaría muy
bien (…). A la vez, el gobernador aclaraba que “podría darle yo en la
provincia, pero tengo el firme propósito de no poner a ningún pariente
mío y menos a un hijo, para que no haya nada que decir.”14
El golpe del 4 de junio y el gobierno del GOU, 19431946
Aunque similar en muchos aspectos a la actuación del gobierno surgido
por el golpe del 1930, el de 1943 tuvo marcas propias. Como en 1930,
el MOP no fue la administración más cuestionada, lugar que ocuparon el
Ministerio del Interior y el de Agricultura. Aunque hubo
reprogramación de obras públicas motivada en la dificultad de importar
materiales a causa de la Segunda Guerra, el gobierno no dispuso
reducciones de salarios sino que por el contrario los “bonificó”,
ensayando una faceta populista completamente ausente del golpe de
1930. Se produjeron cesantías, aunque en el caso del MOP, se afirmó
que solo afectaban a empleados que no concurrían a sus puestos, que
eran “ineptos” o que habían sido nombrados muy poco antes de las
elecciones con un claro objetivo político. Como en los años 1930, se
insistía en que no se llenarían vacantes ni se reemplazaría a las
personas separadas de sus cargos. Dada las diferencias de orientación
política y los actores que llevaron adelante ambos golpes (un
movimiento cívicomilitar y otro decididamente militar), una distancia
relevante para nuestro análisis radica en que los miembros del
gabinete de 1943 fueron todos militares excepto el caso de Hacienda.
Para el MOP se anunció inicialmente al general Juan Pistarini –que
ascendería al cargo recién en 1944, pero se nombró al vicealmirante
Ismael Galíndez, sin antecedentes en el campo de obras públicas. La
burocracia del MOP, recordemos, tenía experiencia en cuanto al rol
cumplido por figuras militares dentro de su estructura (la AGFE
intervenida en 1930).
En los primeros días, el CAI bajo la presidencia de Luis V. Migone,
presentó una nota poniéndose a disposición del gobierno para cooperar
en el estudio de los “agudos e importantes problemas que (trababan) el
progreso de la Nación”, que abarcaban una amplia gama de temas:
situación de los “combustibles”, “análisis de costos sobre materiales
producidos en el país, cooperación prestada en la coordinación de
planes de obras públicas (…), colaboración en el racionamiento del
hierro y acero (…), irregularidades advertidas en la emergencia, (…)
momento actual de la construcción”, entre otros. 15
Esta nota es muy importante por varios motivos. Por un lado, reafirma
algo ya observado en 1930: los golpes eran aceptados como una forma de
recambio gubernamental. Por otra parte, informa de los cambios
operados en el CAI en la década de 1930, como por ejemplo, la
conformación en 1936 de la Cámara de la Construcción de socios del CAI
presidida por César M. Polledo (de Polledo Hnos. y cia), que pocos
años más tarde se transformaba en la poderosa Cámara Argentina de la
Construcción (CAC).16 Por otra parte, ya no era la única voz
corporativa de los ingenieros, porque en otros sectores del país se
habían formado asociaciones semejantes, al tiempo que vinculaban con
otras de alcance latinoamericano que registraban una activa presencia
de ingenieros argentinos (Unión Sudamericana de Asociaciones de
Ingenieros). En otras palabras, esta voz corporativa era una voz más
fuerte y poderosa que la emitida en 1930 y consideraba dominar a
través del conocimiento campos mucho más vastos, que articulaban la
obra pública y la industria de la construcción.
El nuevo ministro agradeció la colaboración, pero no se mostró
particularmente receptivo a la misma; en cambio observó las
deficiencias de la estructura a su cargo. La crítica central a la
gestión heredada no se dirigió a la “corruptela” ni al desorden
administrativo como en los años 1930, sino a la “pesadez burocrática”.
Se afirmaba que la tramitación compleja de las obras elevaba
inmensamente los tiempos de gestión y por lo tanto sus costos. Los
centros de los cambios se encontraron en las dos reparticiones modelo
del pasado: la DNV y OSN, que perdieron su anterior autonomía y
debieron recibir miembros militares en su directorio. El diagnóstico
afirmaba –y la prensa parecía suscribirlo que estos cuerpos, en otro
momento ágiles, se habían transformado en pesados e ineficientes.
Lo que resulta interesante es que lo que en la década anterior era
considerado como virtuoso logro de una burocracia técnica que había
logrado aliarse con la política era ahora presentado en términos
negativos. A diferencia del golpe del 1930, el discurso de la política
no coincidía con el discurso de los técnicos y la fuerte presencia de
los militares introducía una inflexión particular en la relación con
la política. Finalmente, para completar este cuadro inicial debemos
recordar que la intervención a las universidades fue mucho más
temprana, completa y conflictiva que la producida por el golpe de
1930. Los estudiantes de ingeniería no se mantuvieron al margen en
este caso.. Dadas las relaciones entre la casa de estudios, el MOP y
el CAI, puede pensarse que el clima creado entre los integrantes de
estas entidades y las nuevas autoridades era al menos ríspido y que no
existía la mutua confianza que evidenciaban los discursos que
siguieron al golpe de 1930.
Estos conflictos se incrementaron a principios de 1944, con la
asunción del general Juan Pistarini al frente del MOP, quien nombró al
coronel Joaquín Saurí como subsecretario y al mismo tiempo como
administrador del ANDA (Administración Nacional del Agua, ex Obras
Sanitarias). Pistarini exacerbó el discurso revolucionario, ya que a
diferencia de sus últimos antecesores militares en el cargo dentro del
mismo gobierno, era ingeniero militar y había dirigido la Dirección de
Ingenieros del Ejército en la década anterior. Recordemos que los
ingenieros militares tenían sus propios ámbitos de formación, a
principios de siglo en la Escuela de Artillería e Ingenieros y a
partir de la década de 1930 en la Escuela Superior Técnica.17 Se
consideraba entonces competente en la materia y trataba de dirigir el
organismo de manera ágil y eficiente, criticando a una “burocracia
verbalista, en la que la teorización desmedida y el tránsito de
expedientes de tipo colonial se unían para anular toda oportunidad de
de acción inmediata y frenar el empuje más animoso de un espíritu
constructivo”.18
Investigaciones en distintas reparticiones del MOP y despidos en el
ANDA llevaron al CAI a intervenir públicamente, a través de la prensa,
donde también denunciaron que la gestión revolucionaria no daba
intervención en la programación de trabajos públicos al Consejo
Nacional de Obras Públicas (creado en 1938) ni tampoco a la Comisión
Coordinadora de Obras Públicas de la República Argentina (formada en
1942), mientras que la Dirección General de Planificación y Control de
Obras Públicas había pasado a ser una simple oficina de menor
importancia que la que se le asignaba con anterioridad.19 En otras
palabras, el presidente del CAI, Antonio Vaquer, en 1944 afirmaba que
“(…) la ingeniería (había sido) desplazada de la función técnico
directiva que le (correspondía) ejercer por su naturaleza específica”.20
En cambio, había sido reemplazada por figuras “sin competencia”.
No todo era conflicto con los profesionales: Pistarini promovió en
1944 la aprobación de la Reglamentación de las profesiones de
Agrimensor, Arquitecto e Ingeniero, largamente esperada por los
profesionales, después de que el diputado ingeniero Julio Noble
fracasara en su presentación al Congreso Nacional en la década
anterior. Sin embargo, las críticas y manifestaciones de desprecio por
la burocracia técnica, que evidentemente eran ideas muy firmes entre
los militares, no cesaron.
En cambio, Pistarini favoreció con una cantidad apreciable de medidas
al personal constituido por administrativos y obreros. Recordemos, en
tal sentido, que el organismo era un cuerpo complejo que albergaba
talleres, astilleros y prestaba servicios públicos. Aunque en muchos
casos, por ser empleados estatales, el personal obrero o
administrativo gozaba de mejores condiciones de trabajo,
tradicionalmente se encontraba sumamente subordinado a la burocracia
profesional o técnica. Con unos 80.000 obreros y empleados en todo el
país a su servicio (directa o indirectamente), el MOP era uno de los
mayores empleadores a nivel estatal. De acuerdo a las políticas
iniciadas por la Secretaría de Trabajo y Previsión a cargo de Perón,
el Estado se erigió en “patrón modelo”, idea que Pistarini llevó
adelante de manera temprana y decidida.21 De esta forma parecía
cambiar las relaciones de poder dentro del personal del MOP:
despreciaba a los profesionales y favorecía a los empleados y obreros.22
Sin embargo, la confrontación pública siguió en 1945 y el CAI adoptó
posiciones definidas dentro de la confrontación política del momento,
integrando, por ejemplo la Agrupación de Sociedades Culturales.
Importantes ingenieros fueron detenidos en 1945, en un vínculo con la
política que no cesaría de deteriorarse hasta que en 1946 el gobierno
de Perón intervino el CAI. ¿Adopción de posturas políticas ajenas a
los temas en cuestión, imprudencia, torpeza –de ambos lados, defensa
corporativa de la dignidad ofendida? Como afirmábamos en el caso del
golpe de 1930, no es fácil precisar los móviles de las acciones. Las
conclusiones intentarán permanecer en el plano de los hechos, aunque
ellos tampoco admiten interpretaciones unívocas, sino que señalan
campos de problemas o cuestiones a indagar.
Conclusiones esbozadas
Hemos visto procesos y reacciones diferentes. En síntesis, los
resultados del golpe militar de 1943 fueron muy distintos de los de
1930. Sin duda el contexto político era diferente en cada uno de los
casos, pero además, los actores de uno y otro lado de los conflictos
(gobierno, cuerpos técnicos, organizaciones corporativas y ámbitos
educativos) se manejaron de manera distinta. El nuevo gobierno de 1943
no reconoció la estructura heredada y los profesionales abandonaron su
tradicional prudencia frente al poder político. El proceso culminó con
la “politización” explícita de los ámbitos corporativos y de educación
universitaria, aunque, como ha mostrado esta breve exposición, no se
debió a una reacción a la interrupción del orden constitucional (que,
como en el caso de 1930 era aceptada como un cambio de gobierno más)
sino a los derroteros posteriores de la acción gubernamental.
Cabe preguntarse si lo ocurrido en 1943 implicó un cambio de
comportamiento de los cuerpos técnicos y de los ámbitos corporativos o
si, en cambio, un episodio nuevo constituyó una suerte de detonante
que hizo emerger tendencias existentes. Para entender la formación de
burocracias en Argentina creemos que es más productivo adoptar la
segunda posición, pensando que se trata de una burocracia formada en
un vínculo muy fuerte con la política, aún cuando en momentos como la
década de 1930, cuando adoptaba el discurso de la “apoliticidad” de la
ciencia y de la técnica. Y ese vínculo, según las circunstancias, pudo
emerger en el espacio público de maneras diferentes.
Consideramos que este es un punto particularmente relevante para el
análisis de la conformación del aparato estatal y la burocracia del
Estado argentino, ya que, como se planteó al inicio, el caso analizado
nos enfrenta a una de las burocracias de mayor especificidad técnica y
de un elevado grado de consolidación.
Por otra parte, este trabajo se planteó inicialmente como un ejercicio
puntual de comparación de dos momentos de vínculos entre Estado,
profesión y política. Sin embargo, su desarrollo fue útil para poner
en evidencia los distintos campos que emergen y se articulan en cada
una de esas dos coyunturas y que exigen ser seguidos de manera más
minuciosa que la que se ha emprendido en esta presentación particular.
1 Este trabajo fue inicialmente una ponencia presentada en el Segundo
taller de trabajo Construcción del Estado y burocracias técnicas en
América Latina. Siglos XIX y XX, IDES, Buenos Aires, noviembre de
2012. Ha sido modificado para esta presentación. En tanto se trata de
un trabajo en desarrollo, se ruega no citar.
2 El proyecto ha formado parte de la programación científica de la UNQ
en el período 20112013. Está dirigido por Anahi Ballent y Valeria
Gruschetsky y Noelia Fernández integran el equipo de proyecto.
3 Mark Healey, The Ruins of the New Argentina. Peronism and the
Remaking of San Juan after the 1944 Earthquake, (Durham and London:
Duke University Press, 2011): Valeria Gruschetsky, “Una aproximación a
la acción estatal a través de su producción material. El proyecto de
la Avenida General Paz (Buenos Aires, 18871941)” Boletín
Bibliográfico Electrónico del Programa Buenos Aires de Historia
Política 6 ( septiembre 2010); Silvana Palermo “Elite técnica y estado
liberal: la creación de una administración moderna en los
Ferrocarriles del estado (18701910)”, inédito, trabajo de discusión
en grupo de estudio Elites estatales y estudios del estado, IDES,
2005; Andrés Regalsky, “De Buenos Aires a las provincias. La formación
de una gran empresa pública: Obras Sanitarias de la Nación,
18911930”, Desarrollo Económico 199 (octubrediciembre 2010):
455482; Elena Salerno, Los comienzos del estado empresario. La
administración General de los Ferrocarriles del Estado (19101928),
(Buenos Aires: CEEED, FCE, UBA, 1993).
4, Sabina Frederic, Germán Soprano y Osvaldo Graciano, El Estado
argentino y las profesiones liberales, académicas y armadas, (Rosario:
Prohistoria Ediciones), 2010.
5 Valeria Gruschetsky, La Avenida General Paz, tesis de doctorado
UTDT, en curso; Noelia Fernández, Estado y obra pública en la
provincia de Buenos Aires (1930 – 1943), tesis de maestría UNLU, en
curso; Alberto P. Lucchini, Historia de la ingeniería argentina,
(Buenos Aires: Eudeba, 1981). Un aporte reciente al estudio del MOP lo
constituye la tesis doctoral de Cecilia Parera, Arquitectura pública:
entre la burocracia y la disciplina. Intervenciones de Nación y
Provincia en territorio santafecino durante la larga década del
treinta, Tesis de doctorado FADU, UNLP, 2012.
6 Anahi Ballent, “Imágenes de un vínculo. Ingeniería y estado: la red
nacional de caminos y las obras públicas en la Argentina, 19301943”,
História Ciencias, Säude –Manguinhos, volume 15,n º 3, Rio de
Janeiro, julhosetembro 2008, pp. 827848.
7 Sobre OSN ver Andrés Regalsky, ob. cit. y sobre la DNV ver Anahi
Ballent, “Kilómetro cero: la construcción del universo simbólico del
camino en la Argentina de los años treinta”, Boletín del Instituto
Ravignani, núm. 27, 1º Semestre 2005, pp. 107137 y la tesis docoral
inédita de Melina Piglia, sobre las relaciones entre el Automóvil Club
Argentino y el Estado en los años 1920 y 1930 (FFL, UBA, 2010). La DNV
respondió a múltiples presiones económicas (por ejemplo, de los
importadores de autos) y sociales (sociedades de automovilistas,
automovilismo deportivo) y encontró su condición de posibilidad en el
contexto de las medidas que intentaron superar las consecuencias de
las crisis de 1929 sobre los ingresos nacionales, procurando abaratar
los costos de la producción agrícola exportable. Al mismo tiempo,
estimulaba un antiguo anhelo nacional: la construcción de un país
integrado a través de las comunicaciones, proyecto anteriormente
confiado a los ferrocarriles. De esta forma, condensaba múltiples
expectativas del momento y la obra de la DNV era vista con gran
respeto por amplios sectores de la sociedad.
8 Campos de disputa con los arquitectos (proyecto y urbanismo) y en
algunos casos con profesionales no universitarios como técnicos o
idóneos. Ver: Silvia Cirvini, Nosotros los arquitectos. Campo
disciplinar y profesión en la Argentina moderna, Mendoza, 2004; Ana
María Rigotti, Las invenciones del urbanismo en Argentina (19001960).
Inestabilidad de sus representaciones científicas y dificultades para
su profesionalización, Tesis de Doctorado de Consolidación Académica,
FAPYD, UNR, 2005.
9 Decreto reglamentario de las designaciones de personal en el MOP, 26
de octubre de 1911 y Decreto reglamentario de las condiciones de
admisión y normas para licencias, remociones, sumarios y penalidades,
16 de enero de 1913.
10 José Repossini, Se graduó en la UBA en 1905. Ingresó al MOP siendo
estudiantes, como ayudante apuntador. Ingeniero en puertos, fue
miembro de la Comisión del Paraná medio e Inspector Gral. de Puertos
Fluviales. En 1931 fue nombrado al frente de la Dirección General de
Navegación y Puertos, por (jubilación de anterior director, Humberto
Canale). Fue profesor de cátedras universitarias de “Puertos”, en UNR
y UNLP. La Ingeniería nº 676 febrero 1931, p. 42.
Antonio Paitoví, Ingeniero sanitarista, Director técnico de OSN.
Presidente de OSN a partir de 1930. Regalsky, ob. cit., p. 473.
Carlos A. Volpi, se graduó en la UBA en 1913, becado a Europa, realizó
estudios en Alemania. Fue el organizador de la Dirección General de
Irrigacion de la Nacion del MOP, creada en 1915. Realizó numerosos
proyectos. En los años 1950 integró a Comisión Nacional de Energía
Atómica. Lucchini, ob. cit., p. 268.
11 Justiniano Allende Posse, Ingeniero y empresario cordobés, nacido
en 1886. Formado en la Facultad de Ciencias exactas de la Universidad
de Córdoba, se recibió en 1906 de ingeniero geógrafo y en 1908 de
ingeniero civil. Ingresó a la administración pública como inspector de
ferrocarriles del MOP. También se desempeñó como docente, presidió el
Centro de Ingenieros de Córdoba en 1916 y fue videcano de la facultad
en 1918. En 1912 se asoció con el ing. Emilio Olmos, fundado en
Córdoba una empresa de construcciones, que actuó hasta 1930, cuando
Olmos fue elegido gobernador de la provincia. Tuvo una actuación
amplia en distintas industrias vinculadas a la construcción, dentro de
la cual se destaca su carácter de director de la Corporación Cementera
Argentina (CORCEMAR). Fue ministro de Obras públicas durante la
intervención federal a Tucumán (1931) y ministro de obras públicas de
Córdoba en 1932. Editorial Veritas, Diccionario biográfico
contemporáneo, Personalidades de la Argentina, Buenos Aires, 1948, p.
30.
Sobre el tema ver, Anahi Ballent, “Kilómetro cero: la construcción del
universo simbólico del camino en la Argentina de los años treinta”,
Boletín del Instituto Ravignani, núm. 27, 1. Semestre 2005, pp.
107137.
12 Observar la coincidencia de momentos de formación: CAI, 1895; La
Ingeniería 1897; MOP 1898. Se trata de un momento particular dentro de
un proceso más amplio, que incluye la sanción de la Ley de Obras
Públicas nº 775 en 1876 y la creación de la carrera de Ingeniería
dentro de la FCEyN de la UBA, que precedía estas creaciones en 1866.
El primer ingeniero graduado de la UBA fue Luis A. Huergo en 1870.
13 Sobre esta distinción, ver: Federico Neiburg y Mariano Plotkin
(comp.), Intelectuales y expertos. La constitución del pensamiento
social en Argentina (Buenos Aires: Paidós 2004). En particular, los
ingenieros de la UBA, alrededor de 1900, discutieron las bases de su
formación universitaria para imprimir a ella un perfil más aplicado,
tecnológico y economicista frente a la formación tradicional regida
por disciplinas científicas (matemáticas y física fundamentalmente).
Nuestra hipótesis es que este cambio, que exige un análisis de mayor
profundidad, reviste particular importancia para configurar la figura
del ingeniero como “hombre público” (economista, sociólogo, político)
que se registra en el período de estudio.
14 Documento nº 15 AGN. AGJ. Federico Martinez de Hoz pide un puesto
para su hijo, 12 enero de 1932, en Fernando García Molina y Carlos A.
Mayo (selección de documentos), Archivo del general Justo: la
Presidencia/1, Buenos Aires, CEAL, 1987, p. 47.
15 La Nación 9 de junio de 1943. El presidente del CAI, Luis V. Migone
ejercía su actividad privada en construcciones de arquitectura, sobre
todo casas para renta. En cuanto a su actuación pública, se
especializaba en urbanismo, arquitectura y vivienda. Comisionado por
el Concejo Deliaberante, había realizado varios viajes de estudio a
EE.UU., analizando reglamentos de edificiación y desarrollo urbano en
las ciudades norteamericanas. “Luis V. Migone”, Editorial Veritas,
Diccionario biográfico contemporçaneo. Personalidades de la Argentina,
(Buenos Aires: Veritas 1948), p. 565. En 1936, su firma “Luis V.
Migone” fue una de las 16 empresas fundadoras de la Cámara Argentina
de la Construcción del Centro Argentino de Ingenieros. Cámara
Argentina de la Construcción, 40 aniversario 19361976, Buenos Aires,
1976.
16 La Cámara, que se transformaría rápidamente en el principal órgano
de la industria de la construcción, surgió por iniciativa de
ingenieros empresarios, en el interior del CAI y reunió inicialmente a
16 empresas nacionales. Anteriormente existía una Cámara Sindical de
Empresas Constructoras que actuaba en la Capital y reunía a un número
reducido de firmas que ejecutaban obras públicas. Cámara Argentina de
la Construcción, 40 aniversario 19361976, Buenos Aires, 1976, p. 17.
Es decir que la nueva creación parece tener tres características: 1)
estar conducida por ingenieros, 2) reunir empresas nacionales, 3)
vincular empresas de distinta capacidad y no sólo las grandes que
tradicionalmente se ocupaban de obras públicas. La creación deba
cuenta, entre otras cosas, de la ampliación y diversificación del
campo de las empresas constructoras producido a partir de la primera
posguerra. En 1939 obtuvo la personería jurídica, cuando ya adherían a
ella una serie de empresas que superaban la iniciativa original y en
1943 se transformó en Cámara Argentina de la Construcción.
17 Sobre los ingenieros militares ver: María Haydeé Martín, Alberto S.
J. De Paula, Ramón Gutiérrez, Los ingenieros militares y sus
precursores en el desarrollo argentino, 2 tomos, Tomo II 19301980,
Buenos Aires, Fabricaciones Militares, 1980.
18 “Juan Pistarini”, Editorial Veritas, Diccionario biográfico
contemporáneo. Personalidades de la Argentina, (Buenos Aires: Veritas
1948) 675. Sobre Pistarini, ver: Healey, ob. cit, Anahi Ballent, Juan
Pistarini y el Ministerio de Obras Públicas”, en Raanan Rein y Claudio
Panella (comp.) La segunda línea del liderazgo peronista (en prensa) y
Anahi Ballent, Las huellas de la política. Vivienda, ciudad, peronismo
en Buenos Aires, 19431955,(Buenos Aires: UNQPrometeo, 2005).
19 La Prensa 4 de mayo de 1945.
20 La Ingeniería 1945 p. 154. Antonio Vaquer fue uno de los primeros
ingenieros industriales del país (1922) y profesor de Industrias
Extractivas desde 1926. Integró diversas firmas constructoras: Geppel
y Vaquer; Hefiva, Serp y Vaquer, Tecosa, Compañìa metalúrgica Austral
y otras. Integró el primer consejo ejecutivo de la CAC. Fue
interventor de la DGA del MOP a fines de la década de 1930. Presidió
el CAI en 19368 y 19446. Dirigió La Ingeniería en 1935. Alberto P.
Lucchini, Historia de la ingeniería argentina, o.cit. p. 340.
21 Algunas de las medidas implementadas en 1944 fueron las siguientes:
aumento de salarios mínimos (superando los entonces vigentes, regidos
por una escala establecida en 1934), obligación de agremiación
mutualista (brindando servicios de salud y turismo social),
incorporación con carácter permanente de personal contratado o
jornalizado, promociones y bonificaciones por carga de familia que
beneficiaron a los empleados y obreros de sueldos más bajos, mejoras
en las condiciones de habitabilidad en los campamentos para obreros y
tempranas políticas de vivienda.
22 Este hecho demanda revisar las características que previamente
adoptaban las relaciones entre el personal técnicoprofesional y el
obrero dentro del MOP, tema que excede este análisis, pero de todas
formas para un trabajo que se ocupa de los ingenieros es importante
recordar que la pertenencia al Estado se experimentaba desde lugares
distintos. Un dato que opera como síntoma: en los años 1930, el
Boletín del MOP, publicación oficial que es reiniciada para difundir
la labor del organismo, presta una gran atención a la promoción de sus
técnicosprofesionales y directivos (constituye una suerte de Quien es
quien en el MOP), en quienes parece confiar la identidad del cuerpo
estatal, ignorando a los planteles administrativos y técnicos. Esta
asimetría en la valoración del personal en cuanto a su aporte al
organismo es un dato clave de historia del MOP que fue capitalizada
políticamente por Pistarini y el peronismo.